ドイツにおける憲法上の起債制限規律と会計検査院による政府債務のコントロール

Abstract

毎年12月頃，ドイツ連邦会計検査院(Bundesrechnungshof：BRH)は，各年度の年次報告（Bemerkungen，以下「所見」という。）を公表する。2014年12月2日には，2014年度所見が公表され，その項目の中に，「2.2債務規律の遵守（Einhaltung der Schuldenregel）」がある。一般に4部で構成される各年度の所見において，「第1部 一般的な財務管理」は「１．〔前年度〕連邦予算計算書・資産計算書の財務検査」「２．連邦財政の展望」からなり，連邦の債務状況に関する情報は，「２．連邦財政の展望」の中で取り扱われてきた。基本法上の起債制限規定は2009年に改正されるが，施行を控えた2009年度所見においては，連邦債務は，「2.4 純信用借入と新たな債務制限規定」「2.5 主要な負債」「2.6 政府保証」「2.7 欧州経済・通貨連合の財政規律」等の項目の中で扱われている。連邦会計検査院の任務に関しては，ドイツ連邦共和国基本法（以下，「基本法」という。）114条2項で「構成員が裁判官的独立性を有する連邦会計検査院は，連邦の決算並びに予算の執行及び経済運営の経済性及び合規性を検査する。」と規定され，まずは検査が主要な任務である。同項は次いで，「毎年，連邦政府のほか，直接に連邦議会及び連邦参議院に対 し報告しなければならない」と規定し，この検査に基づく報告の任務が規定されている。連邦予算法（Bundeshaushaltsrecht：BHO）97条1項では，主要な報告の形式として，検査の結果を「所見」にまとめ，毎年，連邦議会，連邦参議院及び連邦政府に送付することを規定している。事柄の性質上，「経済性」に適った財政運営は，事後的な決算過程ばかり充実させても実現できない。予算編成過程，予算執行過程における経済性確保も併せて必要である。連邦予算法88条で連邦会計検査院に財政全領域においての「助言」任務が課されるとともに，連邦予算法 97条4項では「所見」の中で将来の措置を勧告する権限が与えられている。また，連邦予算法27条では，予算編成過程において予算見込額が連邦会計検査院に提示され，連邦会計検査院はそれに意見表明できる旨規定し，明文をもって連邦会計検査院の予算編成過程への関与が求められている。ここで求められる「助言（Beratung）」も，確かに基本法上に明文はないけれども，一般に，会計検査院の基本法上の任務と考えられている。助言は， ドイツでは， 正式な会計検査院の活動としてだけではない。連邦会計検査院の院長は「行政における経済性のための連邦委託官（Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung：BWV）」を務め，個人の立場からも「経済性」に関し，「鑑定」という形で，積極的に意見を述べることができる。年次報告は，当然，連邦会計検査院としての合議体における意思決定手続を必要とするが，「鑑定」は，BWVという 独任としての地位に基づき，（しかし，連邦会計検査院長としての知識・経験を生かした）あまり形式ばらずに意見表明ができる仕組みにされている。根拠も法律に基づくものではなく，内閣指針（1986年改正）にすぎない。さて，ドイツでは，伝統的に債務制限は憲法上規定されており，2009年8月1日に改正された起債制限規定（2011年度予算から適用）が現在の規律である。これは，いわゆる「ゴールデン・ルール」と呼ばれた旧規律が改正されたものであるが，文言のうえでは，この旧規律がわが国の起債制限規定とよく似ている。政府の債務のありようは，国の財政に密接にかかわる。国の財政の「経済性（効率性・有効性）」に責任をもつ連邦会計検査院の所見を概観すると，連邦会計検査院は，国の財政の「管理者」としての自覚を明確に有していることが窺える。隠れた債務や特別財産も含め，連邦の債務全体に目配せをし，そのときどきの状況を将来の見込みとともに議会や行政府，そして国民に的確に伝えようとする姿勢が顕著である。本稿は，政府債務の管理ないしコントロールの役割をもつ会計検査院の目に，この基本法改正がどう映っているのか，会計検査院の公表物や会計検査院構成員の論考を手懸りにしながら，その一端を探ることを目的とする。